谭 征
摘要:行政执法与刑事司法衔接(以下简称“两法衔接”)机制是指以检察机关法律监督职能为基点,在现有法律、法规框架内促进行政执法机关与刑事司法机关之间的相互配合与制约,保证行政执法机关及时向公安机关移送涉嫌犯罪案件和公安机关及时受理、立案、处理案件,实现依法行政和司法公正,防止和减少有案不移、有案不立、以罚代刑、徇私舞弊、滥用职权等问题的发生,形成对涉嫌破坏市场经济秩序犯罪打击合力的具体措施和工作制度。
关键词: 行政执法 刑事司法 衔接 立案监督
一、“两法衔接”机制的法律、法规渊源
2001年,国务院颁布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、高检院出台《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,该规定主要包括行政执法机关向负有刑事立案侦查权的公安机关移送涉嫌刑事犯罪案件的移送与协助的规定以及公安机关对移送案件的受理、立案等方面的衔接;行政执法机关向检察机关移送涉嫌职务犯罪案件的规定和相关协作与配合的要求;检察机关对公安机关接受行政执法机关移送涉嫌犯罪案件后的立案侦查、处理的监督以及对行政执法机关违法行为的监督;检察机关和监察机关对行政执法机关及其人员在行政执法中发生违法违纪行为的查处与责任追究联系制度等方面的内容,这标志着行政执法与刑事司法“两法衔接”机制在我国的初步确立。
改革开放以来,随着国家经济、社会的发展和国家民主法制体系的完善,特别是市场经济的发育与法治经济的要求,行政执法领域存在的监管不力、被动执法以及违法行政的行为大量出现,已经成为国家法制建设中亟待解决的问题。同时由于行政执法机关的执法行为涉及到社会经济管理的各个方面、行政执法的主体不一,又因为行政执法与刑事司法分属两大不同的执法体系,其衔接仍然不紧密、配合不到位、协作不充分,客观上削弱了规范市场经济程序和打击社会经济管理领域违法犯罪行为的合力。毋容置疑,规制与实践脱节的现象依然存在,为进一步完善行政执法与刑事司法有效衔接,建立健全“两法衔接”机制,发挥司法机关在打击社会经济管理领域刑事犯罪的职能作用,2011年中办、国办转发了国务院法制办、高检院、监察部等五部门《关于加强行政执法和刑事司法衔接工作的意见》,该意见对检察机关、公安机关、监察机关、行政执法机关在“两法衔接”中的职责任务、执法权限、办案程序、时限要求等方面均作出准确的界定,从而进一步推进和规范了“两法衔接”工作。
“两法衔接”是新形势下加强社会管理创新的重要举措,对于推进依法行政,强化司法公正,坚决防止和有效杜绝有案不移、有案不立、以罚代刑、徇私舞弊、滥用职权等问题发生,为经济发展、社会稳定提供良好的法治环境具有十分重要的现实意义。
二、“两法衔接”机制中检察机关立案监督的法理依据
(一)检察机关法律监督地位决定的立案监督职权。我国宪法第129条和人民检察院组织法第1条都明确规定,人民检察院是国家的法律监督机关。这一规定既表明法律监督是我国检察制度的根本属性和理论基础,又表明检察机关的法律监督权是国家权力机关授权性的监督权,检察机关受国家权力机关即人民代表大会及其常务委员会监督并对其负责,是国家权力机关法律监督权的延伸,具有国家法定性、权威性和专门性。
在我国的法律实务中,检察机关的法律监督基本上还是局限于诉讼领域,即所谓的诉讼监督。在我国的刑事、民事和行政“三大”诉讼法中,对检察机关的诉讼监督地位均作了明确规定,只有程序的正当性才能保障实体的合法性。诉讼监督是一种诉讼司法救济程序,当出现诉讼活动可能造成司法不公时,检察机关将依法提供司法救济。因此诉讼监督的目的就是为了纠正诉讼中的司法不公现象,确保诉讼活动正确合法地进行,保障公民、法人和诉讼当事人的正当权利,防止司法腐败,维护司法公正,确保国家法律统一正确实施。
与民事诉讼监督和行政诉讼监督相比,立法机关对刑事诉讼监督更加重视,法律规定也相对比较完善。《人民检察院刑事诉讼规则》将刑事诉讼监督分为立案监督、侦查监督、审判监督、刑事判决、裁定监督和执行监督。2012年新修订刑事诉讼法在总则中第8条规定:人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。在分则中第98条规定:人民检察院在审查批准逮捕工作中,如果发现公安机关的侦查活动有违法情况,应当通知公安机关予以纠正,公安机关应当将纠正情况通知人民检察院。第111条规定:人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的,或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,向人民检察院提出的,人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。
因此,笔者认为:“两法衔接”机制中检察机关的立案监督权是源于刑事诉讼法对公安机关刑事立案侦查案件的监督权的规定。“两法衔接”机制中的立案监督是检察机关对行政执法机关向公安机关移送涉嫌刑事犯罪案件后而公安机关应否立案并侦查的监督以及对行政执法机关移送涉嫌刑事犯罪案件的行为与行政执法行为合法性的监督,是基于市场经济发展和维护市场经济秩序需要的社会管理创新,是以制约行政权和规范行政执法机关依法行政为目的而延伸的对行政执法机关执法行为的法律监督。
(二)“两法衔接”机制中行政权与司法权制衡的必然。任何一个法治国家在设计自己的政治制度时,都应当考虑建立一套有效的权力监督与制约机制,以防止国家权力被滥用的可能性。我国实行的是“一府两院”制的人民代表大会制度,人民代表大会及其常务委员会是国家的立法机关与最高权力机关,司法权和行政权均受其监督并对其负责。在我国,司法权与行政权分属于不同体系,法律监督权与行政、审判权一起作为国家权力结构中彼此相对独立的组成部分,由专门的国家机关行使。由于它们之间互不隶属,但在国家权力的相互制约与监督体系中,检察机关作为国家法律监督机关地位及其监督职能就是基点,通过对违法行为的监督实现权力制约,是我国宪政制度下权力制衡的必然要求。
行政权是宪法和法律赋予国家行政机关管理政治、经济和社会事务的最重要的国家权力,是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力,因其涉及国家政治、经济和社会管理的各个方面、各个环节以及执法主体的众多,是最容易发生违法或权力滥用的一项权力,因而制约和监督行政权的规范行使就成为国家权力制衡中的重中之中。建立和完善行政执法与刑事司法“两法衔接”机制,正是从权力的规范运行和监督制约上,在行政执法机关移送涉嫌犯罪案件以及行政执法行为中引入检察机关的监督,是基于国家权力的制衡而对行政执法权力的规范与制约,从而整合行政执法权力与刑事司法权力,以保证国家法律的统一、正确实施。
自“三大”诉讼法颁布实施以来,检察机关对行政法的法律监督仅是依据行政诉讼法的规定对行政判决、裁定实施了法律监督,但这是“事后监督”,基本上未对行政执法机关在行政诉讼之前的执法活动以及涉及的违法行为进行监督。即使在行使检察权的过程中发现行政执法机关有违法处理涉嫌犯罪案件的情况,也仅是发出检察建议,或将自己掌握的情况移送给公安机关处理。对现实行政执法中大量存在的行政执法机关和人员徇私舞弊、滥用职权违法行政以及违反行政法规已涉嫌犯罪的案件“以罚代刑”而不移送刑事立案机关查办的情况,检察机关因缺失立法上的法律监督切入点而不能为之。
(三)“两法衔接”机制中检察机关立案监督权的确立。针对上述这些问题,国务院颁布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,初步确立了行政执法与刑事司法衔接机制的基本框架。特别是《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》,更是明确要求:“加强行政执法与刑事司法的衔接,建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制,对破坏市场经济秩序构成犯罪行为的,及时移送司法机关处理。”
高检院颁布的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,明确规定了行政执法机关、公安机关和检察机关对涉嫌犯罪案件的移送、立案和立案监督的责任。要求检察机关加强与行政执法机关的联系,建立行政执法机关移送涉嫌犯罪案件和对其监督的衔接工作机制,这为检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件行使立案监督权提供了明确的法律依据。该规定第10条规定:“人民检察院应当依法对公安机关办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件进行立案监督。”第11条规定:“对于人民检察院认为公安机关不立案理由成立的,或者认为公安机关的不立案理由不成立应通知公安机关立案,公安机关已经立案的,人民检察院应当及时通知提出立案监督建议的行政执法机关。”
由此可见,目前虽没有立法意义上的法律、法规直接规定“两法衔接”机制,但在有关行政性规范文件和相关的司法解释中,确立了司法机关当然也应包括检察机关在内的对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件及行政执法行为实施法律监督的原则,这是检察机关在“两法衔接”机制中行使立案监督权并实施监督活动合法性的法律依据与法理基础。
三、“两法衔接”机制中立案监督的现状与存在的问题
(一)我县“两法衔接”机制中立案监督的现状。2011年根据中办、国办转发国务院法制办《关于加强行政执法和刑事司法衔接工作的意见》和各级政府、上级院的工作精神,在县委县政府的高度重视下,及时成立了有县检察院、县法制办、县公安局、县监察局和县商务局共同参与的行政执法机关移送涉嫌犯罪案件专项监督活动领导小组,明确了各单位协调该工作的联系人、确立了联席会议制度,初步建立起“两法衔接”工作运行机制。
我院联合县公安局、县监察局、县商务局及19家行政执法机关开展了专项监督活动,各行政执法机关对2008年以来行政执法案件进行了清理与检查,并向县专项活动领导小组办公室备查。县检察院通过对县质量技术监督局、县烟草局等6单位共631件行政执法案件的审查,先后监督行政机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件3件,监督公安机关依法立案侦查行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件2件,为国家挽回经济损失20余万元。
在专项活动中,我院在审查县质量技术监督局行政执法案件中发现违反行政程序办案、虚例罚没款和严重违反财政纪律的行为,及时向其发出定期整改的检察建议,引起了其上级机关的高度重视,进而在全省系统开展了专项整治活动,有效的规范和整改了行政执法秩序。
(二)“两法衔接”机制中立案监督的立法缺陷。从现有法律法规和相关司法解释来解读,行政执法与行政司法“两法衔接”机制的架构已基本建立,但在立法上仍存在诸多的缺陷,主要是两方面:一方面是“两法衔接”机制缺乏法律属性。国务院颁布的《行政执法机制移送涉嫌犯罪案件的规定》以及《关于加强行政执法和刑事司法衔接工作的意见》等相关规定,仅属于行政性规范文件,没有从立法上上升为法律层面的强制性规范,缺失对行政执法机关在移送涉嫌犯罪案件上违反规定追究法律责任的刚性,对行政执法机关是否执行相关规定完全依靠主动配合与自律,其执行规定的效力不能得到保证。另一方面是立案监督本身存在立法上的缺陷。新刑事诉讼法第111条仅对公安机关不立案实施监督进行了原则性规定,但就如何有效的进行监督仍没有从立法上给予完善,没有赋予检察机关在立案监督中的调查权、阅卷权和处罚建议权,更没有对行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件以及行政执法行为是否合法进行监督作法律上的规制,监督程序过于原则性、抽象性,监督措施缺乏强制性、命令性,致使“两法衔接”机制中行使立案监督权的措施不力。
在立案监督的立法完善上,笔者作为一名长期从事司法实务工作的人员,检视重庆“打黑”变“黑打”之嫌,立法作为顶层司法制度的设计,任何情况下都不应违反我国的宪政制衡原则,法权平衡不能打破,司法权不能无限扩张,造成司法权对行政权的吞噬。其实完善立法的途径是多方面的,有权机关的司法解释和规定也是途径之一。2010年高检院、公安部《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》中就规定了检察机关在立案监督中的调查权和阅卷权,当然这也是高检院与公安部协商统一的结果,其效力仍然低于法律。值得指出的是,新修订的刑事诉讼法第52条第2款规定:“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可作为证据使用”。这一修订应是对“两法衔接”中司法机关与行政执法机关在诉讼证据上的对接提供了法律依据,为“两法衔接”在诉讼证据采用上提供了合法性。在立案监督的手段与措施上,司法实务中更多的是应依据刑事诉讼法第7条规定的互相配合互相制约原则和诉讼法理去有效地开展工作。
(三)“两法衔接”机制中亟待完善的相关制度。“两法衔接”工作在我县才刚刚起步,衔接协作机制有待进一步建立与健全。一是联席会议制度。应通过定期或不定期召开不同范围、不同层次的工作联席会议,协调“两法衔接”工作和执法工作中涉及的新情况、新问题,协调解决重大疑难案件的移送、受理、立案侦查和处理中的相关事项,以切实促进行政机关依法行政和保障司法机关公正执法。二是信息共享制度。应依据政务公开原则,依托电子政务,建立行政机关与司法机关共享的网络平台,按照不同的权限设置,对行政执法机关查处的行政案件、移送涉嫌犯罪案件、公安机关立案侦查案件以及检察机关立案监督案件等情况通过网络平台提供实时查询,推动“两法衔接”机制的落实。三是提前介入制度。公安机关对行政机关查处的可能涉嫌犯罪案件在证据收集、证据排除等方面提前介入进行指导,行政机关在公安机关受理行政机关移送涉嫌犯罪案件后的立案侦查中应当从行业标准、专业技术参数及鉴定等方面提供配合与支持,检察机关对其中可能涉嫌行政执法机关及行政执法人员徇私舞弊、滥用职权等渎职犯罪的情况及时介入,进行调查与立案查处,防止证据灭失。
四、“两法衔接”机制中加强和改进立案监督的建议
“两法衔接”机制建立和加强检察机关的立案监督工作,对维护市场经济秩序,推进依法行政,防止和杜绝执法机关有案不移、有案不立以及有效遏制司法机关和行政机关以罚代刑、徇私舞弊和滥用职权等问题的发生,发挥了实质性的监督制约作用。强化检察机关的立案监督权,笔者认为,在“两法衔接”机制中应建立健全以下制度和机制。
(一)完善法律制度和法律体系。从保障实施的效力上,应在立法上赋予检察机关对行政机关移送涉嫌犯罪案件及执法行为是否合法的立案监督权。出台专门的法律规定,将目前的规范性规定的效力上升为法律强制性规定,以此并规范行政机关移送涉嫌犯罪案件的标准,同时法律应明示检察机关对行政机关移送涉嫌犯罪案件及与此相关联行为的监督权。应从立法上完善立案监督的措施,并以强制性、命令性为保障,还应从立法上赋予检察机关在立案监督中的调查权、阅卷权,确保全面介入司法机关和行政机关执法活动的监督。赋予检察机关在立案监督中的处罚建议权,从而对滥用职权、徇私舞弊以及以罚代刑等尚不构成犯罪的违法责任人给予处罚上的建议,进而通过国家强制力保障“两法衔接”机制全面规范和依法运行。
(二)建立信息资源共享机制。应依据政务公开电子网络平台,建立由司法机关与行政机关共同参与的“网上衔接、信息共享”机制,通过网络平台实施动态监控和监督,及时掌握行政机关对涉嫌犯罪案件的移送以及公安机关受理移送后的立案和查处情况。加强对行政机关违法行为的检查,及时发出检察建议并督促纠正。加大对行政执法人员滥用职权、徇私舞弊以及不移送涉嫌犯罪案件的监督与查处力度,对严重违纪行为予以纪律处分,对构成犯罪的依法追究刑事责任。
(三)加强组织领导,强化责任考核与追究。“两法衔接”工作是推进依法行政和公正司法、维护市场经济秩序的现实需要,事关公民、法人切身利益和社会和谐与稳定,县委县政府要高度重视这项工作,各职能部门应切实负起责任,积极落实工作措施,做好协调配合,切实推进“两法衔接”工作的长效发展,要将“两法衔接”工作作为全县社会管理创新项目纳入综合治理工作考核体系,并作为年度工作目标加强考核与检查,对“两法衔接”工作中措施落实不力、信息共享不畅的情况要及时进行督查落实,确保“两法衔接”机制正常运行。检察机关、监察机关要依法行使监督和监察职责,对“两法衔接”中涉嫌违法违纪的案件及时依法依规查处,形成法律监督与法纪监察的合力,共同深入推进“两法衔接”工作。
